Blitzlicht in die Historie V

Parlamentarische Enquete zum Wohnrecht 1991

Am 26. April 1991 fand eine parlamentarische Enquete mit folgendem, etwas sperrigem Titel statt:

„Rechtsbereinigung, Harmonisierung und Neugestaltung bundesgesetzlicher Wohnrechtsbestimmungen mit dem Ziel, ein zusammenfassendes Bundeswohngesetz zu schaffen“.

Die Regierung Vranitzky/Busek (1990-1994) hatte sich vorgenommen, die Gesetzesmaterien der Wohnungs-Teilmärkte aufeinander abzustimmen bzw. überhaupt in Zusammenhang miteinander zu denken. Es sollte eine übersichtliche und verständliche Rechtslage für private Mietwohnungen, geförderte Wohnungen und Eigentumsobjekte geschaffen werden. Ziel der Enquete war es, eine breite Öffentlichkeit sowie ExpertInnen in den Reformprozess einzubinden.

Der große Wurf gelang nicht. Trotz eingesetzter Expertengruppen und langen Verhandlungen stand am Ende ein Gesetz, mit dem erst recht wieder niemand zufrieden war: das 3. Wohnrechtsänderungsgesetz, das 1993 verabschiedet wurde.

Der Blick zurück auf die Enquete 1991 lohnt aktuell dennoch, soll es doch laut neuem Regierungsprogramm demnächst erneut eine parlamentarische Enquete geben, bei der die „Schaffung eines neuen Mietrechts“ angegangen werde.

Es könnte für alle daran Beteiligten interessant sein, im Protokoll von damals zu lesen. Denn die Herausforderungen sind im Wesentlichen die Gleichen geblieben. Damals wie heute im Fokus von Politik, Wissenschaft und Interessensvertretungen:

• die Wohnungsnot in den Ballungsräumen,
• die hohe Komplexität des Wohnrechts, um nicht zu sagen: ein beinah nicht mehr judizierbares Wohnrecht,
• die soziale Treffsicherheit des geförderten Wohnbaus.

Inwiefern können die Ausführungen und Vorschläge von 1991 genutzt werden? Welche innovativen Ansätze gab es damals, die auch heute noch relevant sein könnten? Um das herauszufinden, soll im Folgenden zunächst ein „Stimmungsbild“ der Enquete 1991 gezeichnet werden, um danach auf die interessantesten Diskussionspunkte näher einzugehen.

1. Wohnpolitischer Status quo 1991

1.1. Wohnungsnot

An der Enquete  nahm Norbert Kessler teil. Er wurde eingeladen als Vertreter des „Volksbegehrens gegen die neue Wohnungsnot“[1], das damals gerade Unterstützungserklärungen zu sammeln begann. „Naturgemäß richtet sich das Volksbegehren gegen dringende Mißstände (…), die man in der täglichen Arbeit beobachtet hat, und gegen bedrohliche Entwicklungen. Und eine solche Entwicklung (…) ist neben der Angemessenheit auch die Befristungsmöglichkeit für Mietverträge“. Kessler warnt vor einer weiteren Liberalisierung des Wohnungsmarktes und schildert die extremen Auswüchse: „das Wiederzunehmen des Bettgehertums, der Bettenvermietung“, von denen hauptsächlich „Ausländer“ betroffen seien.

Josef Ackerl, als Vertreter des Österreichischen Städtebunds eingeladen, spricht von „Horrormieten auf dem freien Markt“, welche die „Wirtschaftskraft der Mittelschicht in einem Ausmaß“ lähmen, „daß sie nicht mehr in der Lage ist, das zu tun, was sie zu sein vermeint, nämlich eine Stütze der Wirtschaft im Konsum.“

1.2. Unverständliches Wohnrecht

„Der Zustand des österreichischen Wohnrechts ist besorgniserregend.“ So Karl Korinek, der als Experte in die Enquete eingeladen wurde. Er hält eine Reform auch aus verfassungsrechtlichen Gründen für notwendig: „Denn verfassungswidrig ist nach einem bekannten Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes eine Norm, wenn ihr Inhalt nur mit subtiler Sachkenntnis, außerordentlichen methodischen Fähigkeiten und einer gewissen Lust zum Lösen von Denksportaufgaben verstanden werden kann.“ Korinek warnt vor allem vor Detailkorrekturen und verlangt vom Gesetzgeber „systematische Kraft“.

Heinz Würth von der Universität Wien führt aus, dass es schon bisher ein „Grundfehler“ war, „besonders ausgewogene, komplizierte, ins Detail gehende Regelungen zu treffen, weil man glaubt, dadurch höhere Gerechtigkeit zu finden. Es ist ganz genau das Gegenteil der Fall: Je komplizierter eine Regelung ist, umso schwerer ist sie dem durchschnittlich rechtsuchenden Publikum zugänglich, manchmal sogar der rechtsfreundlichen Vertretung.“

Das Wohnrecht als gordischer Knoten, dessen Entwirrung laut den Experten vor allem viel Zeit brauche, die man sich unbedingt nehmen solle und müsse.

1.3. Soziale Treffsicherheit des geförderten Wohnbaus

Quer durch die Parteien wird bei der Enquete 1991 die soziale Treffsicherheit des geförderten Wohnbaus als ungenügend bewertet. Bundeskanzler Franz Vranitzky konstatiert, dass die „Neubauten für viele einkommensschwache Familien aufgrund des Eigenmittelanteils und des Eigenmittelbedarfs nicht erschwinglich sind“ und definiert als Ziel, dass die Gemeinnützigkeit „zweifelsfrei im Interesse und zum Wohl besonders der unteren und mittleren Einkommensgruppen einzusetzen ist.“

Auch Margarete Czerny vom WIFO kritisiert, dass „überwiegend mittlere und höhere Einkommensschichten“ von der Wohnbauförderung profitieren. „Sozial schwache oder junge Familien mit geringem Einkommen finden derzeit kaum eine adäquate Wohnung.“

Einige Sprecher, z. B. Hermann Schuster von der Caritas, sind der Meinung, dass „Genossenschaften von ihrer Bestimmung schon sehr weit weg sind.“ Es wird gefordert, dass Gemeinnützige verstärkt im Mietwohnungsbau aktiv sind und die Vergabe geförderter Wohnungen an strengere und transparentere soziale Kriterien gebunden wird.

 2. Diskussionspunkte und Reformvorschläge 1991

2.1. Eingriff in bestehende Rechtsverhältnisse

Wann immer im Lauf der Geschichte Wohnrecht reformiert oder novelliert wurde, stand der Gesetzgeber vor dem gleichen Zielkonflikt: Man schafft ein neues, auf mehr (soziale) Gerechtigkeit zielendes Gesetz, sieht sich aber verpflichtet aus Gründen der Rechtssicherheit nicht in bestehende Verträge einzugreifen und bewirkt damit neue Ungleichheit zwischen Alt- und Neumietern. Für Helmut Würth von der Universität Wien ist die „Feigheit vor Eingriffen in bestehende Rechtsverhältnisse“ eine „Sünde des Gesetzgebers“, und er hält es für „unerträglich, die Differenz zwischen Alt- und Neumieten in der bisherigen Form aufrechtzuerhalten. (…) Als Richter kommt man immer wieder in die Situation die perversen Ergebnisse, die Zufälligkeiten in den Terminen, wann gemietet worden ist und so weiter, in die Wirklichkeit umzusetzen. Und man fragt sich dann, mit welchem Recht das eigentlich der Fall ist, ob das noch Recht ist, was hier vollzogen werden muß.“

Dass es durch Novellierungen immer wieder zu einer Kluft zwischen günstigen Altverträgen und ungleich teureren Neuverträgen komme, könne nicht im Sinn des Gesetzgebers sein. Eine Wohnrechtsreform habe auch dafür Sorge zu tragen, dass Änderungsmöglichkeiten in bestehenden Verträgen möglich werden.

2.2. Der „angemessene Mietzins“

Wenn gegenwärtig über Regulierung des Wohnungsmarktes gesprochen wird, dann häufig verbunden mit der Forderung nach Mietzins-„Obergrenzen“. Zwar gab es diese Forderung auch bei der Enquete 1991, von Interesse ist aber, dass damals auch noch darüber diskutiert wurde, was unter einem „angemessenen Mietzins“ zu verstehen sei.

Im heutigen Verständnis wird „angemessen“ im Grunde gleichgesetzt mit „marktkonform“, das heißt durch nichts anderes reguliert als Angebot und Nachfrage vor Ort.

1991 erinnert Erwin Fleger von der Mieterinitiative gegen Sanierungsspekulation daran, „daß in der Regierungsvorlage zum MRG 1980 der angemessene Mietzins sehr wohl als kostenbezogene Miete definiert war, daß es aber dann in der Umsetzung im MRG § 16/1 verabsäumt wurde, in konkreten Bestimmungen festzulegen, wie jetzt die Ermittlung der Angemessenheit auszusehen hat (…). Aus diesem Mangel, nur aus diesem Mangel ist es in der Judikatur dazu gekommen, daß eben der ortsübliche Mietzins als angemessener Mietzins festgelegt wurde, sprich also die Marktmiete sanktioniert wurde.“

Fleger erhält Unterstützung von Rudolf Edlinger (damals Stadtrat der Gemeinde Wien), der eine „Neudefinition der Angemessenheit“ fordert.

Von Interesse ist, dass auch der Vertreter der Bundesinnung der Immobilien- und Vermögenstreuhänder, Josef Edlauer, sich bei diesem Diskussionspunkt offen zeigt: „Eine Minimalforderung an den Begriff der Angemessenheit ist allerdings, daß darunter jedenfalls die Deckung jener Kosten zu verstehen ist, die ein Vermieter für die Wohnung und die Sanierung aufgewendet hat und die er zur Erhaltung des ordnungsgemäßen Zustandes braucht (…).“

Alois Reicht von der Mietervereinigung weist auf das „im Koalitionsabkommen angekündigte Angemessenheitsverfahren“ hin, „welches Angemessenheitsprüfungen durch paritätisch besetzte Kommissionen, in denen auch die Wohnenden, vertreten durch die Vereinigungen, mitwirken, vorsieht, damit regional Angemessenheit geprüft werden kann.“ Er begrüßt das Vorhaben solcher regionaler Angemessenheitsprüfungen ausdrücklich.

2.3. Wohnbauförderung – Erhöhung der sozialen Treffsicherheit

Ende der 80er Jahre wurden die Auswirkungen der Althaussanierung und „Sanften Stadterneuerung“ in Wien spürbar und damit begann zugleich die Praxis der Gemeinnützigkeit in der Kritik zu stehen. Einkommensschwache Bevölkerungsgruppen fanden vor der Sanierungswelle günstige, wenn auch schlecht ausgestattete Wohnungen im privaten Sektor vor, während gemeinnützige Wohnbauträger sozusagen „guten Gewissens“ für den Mittelstand bauen konnten. Margarete Czerny vom WIFO analysiert die Lage zu Beginn der 90er Jahre:

„Sozial schwache oder junge Familien mit geringem Einkommen finden derzeit kaum eine adäquate Wohnung. Aufgrund der ausgeprägten Sanierungswelle in den vergangenen Jahren wurden die Kategorie C- und D-Wohnungen saniert und sind nun zu bestausgestatteten Wohnungen geworden. Der bedürftige Wohnungssuchende kann kaum mehr auf einen niedrigen Standard ausweichen.“

Czerny fordert daher, dass künftig das „Schwergewicht bei der Wohnbauförderung mehr darauf gelenkt werden sollte, den Bedürftigen direkt zu helfen, und stärker auf bestimmte sozial-ökonomische Zielgruppen orientiert sein“ solle.

Konkrete Vorschläge bringt Bundeskanzler Franz Vranitzky: „preislich stabile Altbauwohnungen der Gemeinnützigen“ sollen für einkommensschwache Bevölkerungsgruppen reserviert sein. Seiner Ansicht ist es auch „von großer Bedeutung, durch geeignete Maßnahmen den sozialen Fehlbetrag bei geförderten Wohnungen zu mindern“, was nichts anderes bedeutet, als dass Besserverdienende keinen Anspruch auf geförderte Wohnungen mehr haben sollen.

Transparenz und Klarheit bei der Vergabe von Genossenschafts- und Gemeindewohnungen ist mehreren Sprechern der Enquete ein Anliegen. Czerny spricht von einem „Förderungs- und Finanzierungsdickicht“, das für viele Menschen eine schwer überwindbare Hürde darstellt. Wolfgang Sperl von der „Arbeitsgemeinschaft Wohnplätze für Bürger in Not“ fordert daher ein „Punktesystem“, damit Vergabekriterien „für jeden Wohnungsssuchenden klar und verständlich“ sind.

2.4. Genossenschaften – Zurück zum Ursprung

Das Unbehagen am Status quo der Gemeinnützigkeit begründen einige Enquete-Teilnehmer auch historisch und demokratiepolitisch. Hermann Schuster von der Caritas meint: „Ich habe mir das geschichtlich angesehen, und ich war fasziniert, denn das waren Selbsthilfeorganisationen, wo Leute miteinander ihren Wohnraum geschaffen haben. Das gibt es aber nicht mehr. Es gibt jetzt nur mehr Eigenmittelleistungen. Ich würde mir wünschen, daß man zu Eigenleistungen zurückkehrt, so, wie in der Zwischenkriegszeit, wo sehr viel Wohnraum geschaffen wurde. Und ich glaube, es gibt auch viele Menschen, die physisch und psychisch in der Lage sind, Eigenleistungen zu erbringen.“

Manfred Straube plädiert für eine „Revitalisierung der Genossenschaft“ durch Mitbestimmungsmodelle, die sowohl in Wohnraumbeschaffung als auch –erhaltung und –verwaltung implementiert sein könnten.

 3. Parallelen und Unterschiede 1991 – 2018

Ob es die eindringlichen Schilderungen der Mietpreissteigerungen sind, die Wohnungsnot ausländischer BürgerInnen, die Klage über die fehlende soziale Treffsicherheit des gemeinnützigen Wohnbaus oder die Rechtsunsicherheit für Mieter und Vermieter – alle diese Themen von 1991 finden sich auch in der öffentlichen Debatte und Berichterstattung dieser Tage wieder.

Vor kurzem berichtete z. B. der „Augustin“ über illegale Praktiken im Wohnungsmarkt, die vor allem Asylsuchende betreffen[2]. Auf die Mietpreissteigerung im privaten Segment weist u. a. die Arbeiterkammer regelmäßig hin[3]. Kritik an der Gemeinnützigkeit übt regelmäßig der Österreichische Verband der Immobilienwirtschaft[4]. Und das Mietrecht erscheint Mieterschützern wie Vertretern der Immobilienwirtschaft gleichermaßen insuffizient.

Die politische Situation unterscheidet sich allerdings. Die rot-schwarze Koalition 1990-1994 stand in der österreichischen Tradition von Kompromiss und Interessensausgleich, der SPÖ-Kanzler Vranitzky erklärte die „soziale Verfügbarkeit von leistbarem Wohnraum“ zur Maxime. Der neuen schwarz-blauen Bundesregierung wird betreffend sozialer Gerechtigkeit aktuell viel Misstrauen entgegengebracht, und dass sich im Regierungsprogramm viele Forderungen des Österr. Verbands der Immobilienwirtschaft wiederfinden, hat für scharfe Kritik gesorgt[5].

Die Regierungsprogramme von damals und heute unterscheiden sich: 1990 war die „Zusammenfassung und Harmonisierung des Wohnrechts zu einem zusammenfassenden Bundeswohnrecht“ das Ziel, an dem drei Jahre lang gearbeitet wurde. Im aktuellen Regierungsprogramm heißt es:

„Im Rahmen eines ‚Mietrecht-Konvents‘ sollen Wohnrechtsexperten Vorschläge zu einer grundlegenden Reform des Mietrechts erarbeiten. Auftakt dazu bildet eine parlamentarische Enquete. (…) Dieses Mietrecht soll auf den nachfolgenden Säulen aufgebaut werden:

• Schaffung eines modernen und zeitgemäßen Mietrechts mit einem fairen Interessenausgleich zwischen Mietern und Vermietern.
• Mietzinsbildung: Marktkonforme Miete bei Neubauten und Gesamtsanierungen des Gebäudes auf zeitgemäßen Standard.
• Schutzwirkung des Mietrechts zum fairen Interessenausgleich zwischen Mieter und Vermieter
• Schaffung von Freiräumen für Mieter und Vermieter, wo Regelungen nicht erforderlich erscheinen.“

Aktuell geht es also nicht um eine gesamtheitliche Sicht auf Mietrechtsgesetz (MRG), Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz (WGG) und Wohnungseigentumsgesetz (WEG), wie 1990-1994, sondern allein um das MRG.

Die Wohnungsgemeinnützigkeit wird gesondert betrachtet und scheint nicht das Ziel großer Reformen zu sein. Einzig ins Auge sticht das Vorhaben: „Mehr Gerechtigkeit im sozialen Wohnbau sicherstellen: regelmäßige Mietzinsanpassungen für Besserverdiener im kommunalen und gemeinnützigen Wohnbau“.

Wichtiger als die Reformen im MRG und WGG ist der neuen Regierung allerdings, Eigentumserwerb zu erleichtern und zu forcieren: „Langfristig ist Eigentum die angestrebte und günstigste Form des Wohnens. Wir müssen alles unternehmen, dass wieder vermehrt Wohnraum im Eigentum erworben werden kann, denn Eigentum ermöglicht ein selbstbestimmtes, abgesichertes Leben.“

Wie geeignet sind die geplanten Maßnahmen der Regierung, um den skizzierten Herausforderungen zu begegnen? Welche Vorschläge von 1991 könnten und sollten aktuell gehört werden?

Das Forum Wohn-Bau-Politik veranstaltet im ersten Halbjahr 2018 monatlich Hintergrundgespräche, wo diese Fragen von ExpertInnen und Betroffenen miteinander diskutiert werden. Interesse? Dann bitte um kurze Nachricht an: barbara.ruhsmann@forumwohnbaupolitik.at

[1] Dem „Volksbegehren gegen die neue Wohnungsnot“ gelang es damals nicht, die notwendige Anzahl an Unterstützungserklärungen zu sammeln.

[2] Gregor Stadlober: Kündigungsfrist: zwei Wochen, in: Augustin, Nr. 451, 17.1.-30.1.2018

[3] Vgl. Lukas Tockner: Wie kann städtisches Wohnen wieder leistbar werden? https://www.awblog.at/wie-kann-staedtisches-wohnen-wieder-leistbar-werden/

[4] Vgl. ÖVI Pressekonferenz: Nach der Wahl ist vor der Regierung. Presseunterlagen, 29.11.2017, S. 5 http://www.ovi.at/presse/pressetexte/

[5] Vgl. Justin Kadi: Verteilungspolitische Implikationen der geplanten Wohnrechtsreformen, https://urbanizm.net/4890797/regierungsprogramm-und-verteilungspolitik
Vgl. Walter Rosifka: Falsche Behauptungen der Immobilienwirtschaft in der Mietrechtsdiskussion, https://www.awblog.at/falsche-behauptungen-der-immobilienwirtschaft-in-der-mietrechtsdiskussion